בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק דחה עתירה לביטול הסדר מותנה – התנאי ששונה לא היווה עמוד התווך להסדר

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק דחה[1] את עתירת משמרת חברה לנאמנות בע"מ (להלן- משמרת). משמרת עתרה בבקשה להורות על ביטול ההסדר המותנה שנחתם בין המדינה – באמצעות פרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה) – לבין יואל גולדמן (להלן: ההסדר המותנה), ולהורות על העמדתו לדין פלילי ולחלופין להורות ליועצת המשפטית לממשלה והפרקליטות, לבחון מחדש את ההחלטה על עריכת ההסדר המותנה, ולקבל החלטה חדשה בנידון.

רקע

מר יואל גולדמן (להלן: גולדמן), היה הבעלים, יו"ר הדירקטוריון והנשיא של חברת All Year Holdings Limited (להלן: החברה). החברה התאגדה לפי דיני איי הבתולה הבריטיים, עסקה במסחר בנדל"ן בניו-יורק והנפיקה אגרות חוב בבורסה לניירות ערך בתל-אביב. החברה נכנסה להליכי חדלות פירעון ובמהלך שנת 2023 נכנס לתוקפו הסדר חוב בעניינה. משמרת משמשת כנאמן למחזיקי אגרות חוב שהנפיקה החברה. על רקע דיווחים שהתקבלו בעניין אי-סדרים בפעילותה של החברה הנוגעים בעיקרם לחובות גילוי ודיווח, פתחה מחלקת החקירות של הרשות לניירות ערך (להלן: הרשות), בחקירה פלילית נגד גולדמן. בהמשך לכך, שלחה הרשות לחברה דרישות לקבלת מידע ומסמכים, וכן הגישה בקשה לחיקור דין לרשות לניירות ערך האמריקנית. לאחר בחינת חומר הראיות שהצטבר בעניין גולדמן, הגיעה הרשות לכלל מסקנה כי ישנה תשתית ראייתית מספיקה להוכחה כי ביצע עבירות דיווח לפי חוק ניירות ערך, ואולם קיים קושי ניכר להניח תשתית ראייתית להוכחה כי ביצע עבירות מרמה לפי חוק העונשין. זאת, בין היתר, בשים לב לקשיים אובייקטיבים הקשורים בהשגת חומרי חקירה המצויים בארצות הברית, חלקם בידי גולדמן עצמו; בחקירת נושאי משרה היושבים מחוץ לישראל; במגבלות הקשורות לסמכויות חיפוש מחוץ לישראל; ובפרט, בקשיים בהנחת תשתית ראייתית הנוגעת ליסוד הנפשי הנדרש לעבירות המרמה.

נוכח קשיים אלו, ולאחר שיג ושיח בין צדדים, נחתם ביום 15.5.2022 הסדר אכיפה מינהלי בין יו"ר הרשות לבין גולדמן (להלן: הסדר האכיפה). במסגרת הסדר זה, יוחסו לגולדמן 30 הפרות של אי-דיווח לרשות, בגינן הוטלו עליו עיצומים בסך של 9 מיליון ש"ח, וכן הימנעות מכהונה בגוף מפוקח על-ידי הרשות למשך 10 שנים. ועדת האכיפה החליטה שלא לאשר את הסדר האכיפה "לאור חומרת המעשים" המיוחסים לגולדמן ועל-מנת "לאפשר את מיצוי החקירה הפלילית" נגדו.

בעקבות החלטת ועדת האכיפה, בחנה הרשות אפשרויות חקירה נוספות שיאפשרו למצות את האפיק הפלילי, ואולם הגיעה למסקנה כי מיצוי החקירה אינו אפשרי בשים לב למגבלות הנזכרות. לאור מסקנתה זו, העבירה הרשות את תיק החקירה לבחינת פרקליטות (מיסוי וכלכלה). לאחר שנבחן מכלול החומר, באו גורמי הפרקליטות למסקנה כי אכן קיימת תשתית ראייתית לביסוס חשדות נגד גולדמן לביצוע עבירות דיווח לפי חוק ניירות ערך, אך אין די ראיות לביסוס חשדות בעבירות מרמה לפי חוק העונשין. לנוכח זאת, משנקבע כי לא ניתן לבצע פעולות חקירה נוספות לבירור החשדות החמורים הנוגעים למרמה; ובהינתן המשאבים שיידרשו לצורך העמדה לדין בעבירות הדיווח ולתוחלת האכיפה הנמוכה שלהן (בשים לב לקשיים הצפויים בהסגרתו של גולדמן, שכן עבירות דיווח נאכפות בארצות הברית, על דרך הכלל, באמצעים מינהליים), גובשה בפרקליטות המלצה להגיע עם גולדמן להסדר מותנה. פרקליט מחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה) (להלן: פרקליט המחוז) אימץ את ההמלצה בהתאם לסמכותו שבסעיף 54ה לחוק ניירות ערך, וביום 24.7.2023 נחתם ההסדר המותנה בין המדינה לגולדמן.

במסגרת ההסדר המותנה, פורטו המעשים המיוחסים לגולדמן וכן עמדת המדינה, שלפיה מעשים אלה מהווים עבירות דיווח לפי סעיף 53(א)(4) לחוק ניירות ערך. בתנאי ההסדר הוסכם כי המדינה לא תגיש כתב אישום נגד גולדמן בגין ביצוע העבירות מושא תיק החקירה בעניינו, בכפוף להתחייבויות שקיבל על עצמו האחרון: שלא לכהן כנושא משרה בגוף מפוקח לתקופה בת שנה; שלא לבצע כל הצעה או מכירה לציבור לשם גיוס הון בשוק הישראלי למשך 5 שנים; וכן לשלם עיצום כספי בסך 9 מיליון ש"ח. יצוין כי בפרק המבוא להסדר המותנה, הצהיר גולדמן כי הוא "מצוי במגעים עם הנאמן של סדרות אגרות החוב שהנפיקה החברה, במסגרתם נתן את הסכמתו, כי בכפוף להגעה להסכם כולל עם הנאמן ומחזיקי אגרות החוב, הוא ישלם למחזיקי אגרות החוב של החברה סכום של עשרות מיליוני ש"ח".

במהלך החודשים אוגוסט-אוקטובר 2023, פנתה משמרת למשיבות המדינה מספר פעמים, וטענה, בין השאר, כי יש בידה ראיות להוכחת מעשי המרמה של גולדמן. עוד טענה, כי בניגוד לאמור בפרק המבוא להסדר המותנה, לא מתקיימים עוד מגעים בעניין התשלום למחזיקי אגרות החוב, ועל-כן מוטל על פרקליט המחוז לעשות שימוש בסמכותו ולבטל את ההסדר המותנה שנחתם, משנמצא כי הושג במרמה.

לאחר שבחנה את טענות משמרת, השיבה לה הפרקליטות כי אין בכוונתה לבטל את ההסדר המותנה, תוך שהבהירה כי "אף שהצהרתו של גולדמן כי הוא נכון לפצות את המשקיעים הייתה בין השיקולים שנשקלו […] הרי אין מדובר בתנאי להסדר" (ההדגשה במקור – י.ו.). עוד השיבה הפרקליטות כי "מן המסמכים שהוגשו לנו לפני עריכת ההסדר ואחריו, עולה כי הצהרתו של גולדמן […] אינה עולה כדי מצג שווא ומרמה, המצדיקים או מאפשרים את ביטול ההסדר כעת". בהמשך לכך, פנתה המשמרת לפרקליטות וביקשה כי החומרים שעליהם ביססה את החלטותיה בנדון, יועברו לעיונה.

דיון והכרעה

חוק ניירות ערך נותן בידי הרשות וגורמי התביעה ארגז כלים מגוון לאכיפת ההוראות הקבועות בו – הן במישור הפלילי, הן במישור המינהלי (רון שפירא מאכיפה פלילית לאכיפה מנהלית 341-336 (2019); גיל עשת "עבירות כלכליות בישראל – החמרה ושובר בצידה" ספר אדמונד לוי 485, 512 (אוהד גורדון עורך, 2017)). על כלים אלו נמנה גם ההסדר המותנה. הסמכות לחתום על הסדר מותנה עם מי שנחשד בעבירות של ניירות ערך, נתונה הן לראש הרשות (סעיף 54ב לחוק ניירות ערך), הן לפרקליט מחוז – כפי שנעשה בענייננו. בהתאם ללשון החוק, בסמכות פרקליט המחוז "גם אם ראה שקיימות ראיות מספיקות לאישום, שלא להעמיד חשוד בביצוע עבירת ניירות ערך לדין ולהתקשר עם החשוד בהסדר להפסקת הליכים המותנית בתנאים, ובלבד שסבר שנסיבות העניין בכללותן מתאימות לאי-העמדה לדין נוכח עריכת ההסדר ומילוי תנאיו" (שם, בסעיף 54ה(א)).

תכליתו של מוסד ההסדר המותנה שבחוק ניירות ערך, היא "להוסיף כלי אכיפה לארגז הכלים של רשויות האכיפה", כאשר "יתרונו המשמעותי של כלי זה הוא החיסכון בזמנם של בתי המשפט והתביעה", שכן הוא "יאפשר טיפול בהפרות או בעבירות על חוקי ניירות ערך ביעילות רבה יותר ויביא לקיצור משך ההליך גם בעבור המפר, אשר התמשכות ההליכים גורמת לו נזק". זאת, מתוך מטרה שהחיסכון במשאבים "יאפשר לטפל בתיקים ובסוגי עבירות שאינם נאכפים כיום" (דברי הסבר להצעת חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התש"ע-2010, ה"ח הממשלה 489, 472; להשוואה בין ההסדר המותנה שבחוק ניירות ערך, למוסד ההסדר שבחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982 (להלן: החסד"פ), ראו שם, בעמ' 474).

מסמך ההנחיה הפנימית של משיבות המדינה קובע כאמור קווים מנחים ליישום כלי ההסדר המותנה, ובין היתר מתייחס לתכליות שבבסיסו, ולכך ש-"בכוחו של הסדר מותנה, המיועד להתבצע במהירות, באופן מיידי, ואשר תוצאתו ודאית – להגביר את ההרתעה". בהתאם לאמור בהנחיה הפנימית, ההסדרים המותנים מפורסמים לציבור באתר הרשות.

כידוע, לתביעה הכללית נתון שיקול דעת רחב בנוגע להחלטות על העמדה לדין, ובהתאם, לבית משפט זה נתון מרחב התערבות צר בהחלטות אלו, השמור למקרים חריגים שבהם ההחלטה הנדונה לוקה בחוסר סבירות קיצוני (ראו, למשל: בג"ץ 3405/12 פלונית נ' מדינת ישראל, פס' 12 (30.12.2012); בג"ץ 4395/12 כהן נ' פרקליטות מחוז מרכז, פס' 10 (15.11.2012)).

אכן, "עשרות, אם לא מאות פעמים, נאמר בפסיקתו של בית משפט זה, כי נקודת המוצא היא, שלתביעה מסור שיקול דעת מקצועי רחב בסוגיות שונות הנוגעות להליך הפלילי על כל שלביו, החל מהחקירה, דרך הגשת כתב האישום וכלה בשלב הערעור" (בג"ץ 8814/18 שלו נ' מדינת ישראל – פרקליטות מחוז תל-אביב, פס' 8 לפסק דינו של השופט י' עמית (27.1.2019); ולהרחבה ראו: בג"ץ 683/20 פלונית נ' פרקליטות המדינה, פס' 12 וההפניות שם (12.3.2020)).

שיקול הדעת הרחב של גורמי התביעה, נתון להם אף ביחס להחלטה לערוך הסדר מותנה עם מי שנחשד בביצוע עבירה (ראו, למשל, בהקשר של הסדר מותנה לפי החסד"פ: בג"ץ 3070/17 פלוני נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 31 (28.2.2018); בג"ץ 8049/16 אלון נ' פרקליטות המדינה (המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין), פס' 7 (6.3.2017)).

דברים אלו, החוזרים ונשנים בפסיקתנו, מדגישים את העובדה שלגורמי התביעה נתונים הכלים המקצועיים והניסיון הדרוש על-מנת להעריך את טיבו של החומר הראייתי המצוי תחת ידם, את הפוטנציאל להעשיר אותו באמצעות פעולות חקירה נוספות, ואת משאבי הזמן וכוח האדם הכרוכים בכך.

לאחר בחינת מכלול חומרי החקירה, הגיעה התביעה לכלל מסקנה כי אין בידה ראיות ברף המאפשר את העמדתו לדין של גולדמן בעבירות מרמה, וכי ניצבים קשיים ממשיים בפני האפשרות לאסוף ראיות נוספות. זאת ועוד: שיקול דעתם הרחב של גורמי האכיפה הביאם למסקנה כי אין די בתשתית הקיימת על-מנת לבסס העמדה לדין, וכי המשך הניסיונות למצות את ההליך הפלילי, צפוי לדרוש משאבים ניכרים – ובהם משאבי זמן החותרים תחת תכלית ההרתעה, הדורשת אכיפה זריזה ואפקטיבית.

גם בנוגע לעבירות הדיווח, לגביהן הונחה תשתית ראייתית מספיקה, לא מצאתי מקום להתערבותנו בהחלטת התביעה לחתום על הסדר מותנה. זאת, מאותם טעמים הנוגעים להערכת התביעה, בגדר מומחיותה, כי ההליך הפלילי צפוי להתנהל במשך זמן רב, וכן בשים לב לעננה הרובצת מעל לתוחלת האכיפה, נוכח סיכויי ההסגרה הנמוכים. מכל הטעמים הללו, גם איני סבורה כי ההסדר המותנה חורג מהקווים המנחים המעוגנים במסמך ההנחיה הפנימית.

לבסוף, מסקנתי זו אינה משתנה, גם בשים לב לטענה באשר להצהרתו של גולדמן במבוא להסדר המותנה, שלפיה הוא מצוי במגעים עם המשמרת, לקראת פיצוי מחזיקי אגרות החוב. מגעים אלו אומנם לא נשאו פרי, נכון לשעה זו. אולם, אין בכך כדי לקעקע את יסודות ההסדר המותנה. עיון בהסדר מלמד כי נתון זה לא היווה אחד מתנאיו, ולפיכך הוא לא שימש עמוד-תווך שעם קריסתו נופל הבניין.

אם כן, ענייננו מתמקד אך במישור שיקול הדעת המינהלי של התביעה, בבואה לחתום על הסדר מותנה. על רקע מכלול הטעמים האמורים, בראי אמות המידה המחמירות להתערבותנו בכגון דא, אני סבורה כי אין מקום להתערב בשיקול דעת זה, וכי דין העתירה להידחות.

[1] בג"ץ 7956/23   משמרת חברה לנאמנות בע"מ- כנאמן למחזיקי אגרות החוב נ. היועצת המשפטית לממשלה   (29.07.2024)