'חוואלה' היא שיטה מסורתית להעברת כספים, הנפוצה בעיקר במדינות דרום אסיה, אפריקה והמזרח התיכון. השיטה הינה חלק מקבוצה רחבה של מערכות פיננסיות, הנפוצות באזורים המאופיינים בגישה נמוכה לבנקאות ממוסדת, ובחלק מהאזורים מהווה את המכשיר הפיננסי היעיל והנגיש ביותר.
הערכת הסיכונים הלאומית להלבנת הון, אשר פורסמה על ידי רשות איסור הלבנת הון ומימון טרור (להלן רשל"ה) בסוף 2021 לרגולטורים פיננסים וגופי האכיפה קבעה כי דירוג הסיכון של סקטור נותני שירותים פיננסים (להלן נשפי"ם) (מתן אשראי, שירות בנכס פיננסי, שירותי פיקדון ואשראי, הפעלת מערכת לתיווך באשראי, רישיון למתן אשראי מורחב ורישיון למתן שירות בנכס) בכללו נע בין בינוני-גבוה דירוג סיכון 4 עבור נש"פים רשומים, גבוה דירוג סיכון 5 עבור נש"פים שאינם רשומים ודירוג הסיכון של נותני שירותי מטבע הפועלים בתחומי סיכון, דוגמת קריפטו, עומד על גבוה .4.5 דירוג הסיכון נקבע בתלות במאפיינים שונים של הפעילות בסקטור ותוך התייחסות להסדרה שבוצעה בענף בשנים שקדמו להערכת הסיכונים הלאומית. היות ושירותי העברת כספים בין מדינות הינם חלק מסקטור זה, ולאור מאפייני הפעילות אשר יפורטו בהמשך, מדובר בסיכון בהיבטי הלבנת הון ומימון טרור אשר יש להכירו ולצמצמו למינימום. כיוון שסיכון זה בא לידי ביטוי במקרים מסוימים בהם יחידים וארגונים עשו בפועל שימוש בשירות זה, על מנת להעביר כספים אל ארגוני טרור וגורמים שונים הפועלים מטעמם, קיימת חשיבות מכרעת להבנת מאפייני הפעילות של העברת כספים בשיטת 'חוואלה', כחלק מהמאבק בהלבנת הון, במימון טרור ובפשיעה כלכלית של הרגולטורים, של גופי האכיפה והביטחון ושל כלל הסקטורים הפיננסים עצמם
ניצול שיטת 'חוואלה' על ידי ארגוני הטרור ברחבי העולם מציג מספר סיכונים, וביניהם שימוש מוגבר במזומן; אינטגרציה מצומצמת עם מערכות פיננסיות רשמיות; העדר רגולציה בתחומי שיפוט שונים בעולם ופערים רגולטוריים בין תחומי שיפוט. (באזורים אלו, נוסף על האמור, קיים גם סיכון מוגבר לאנונימיות והימנעות מבקרות וניטור כאשר במקרים מסוימים היעדר תיעוד רשמי ומערכות מחשוב מסודרות מקנים יתרון נוסף בשמירה על סודיות ויכולת התחמקות מבקרות). העברה בשיטת 'חוואלה' ומטבעות וירטואליים – חיבור בין שני עולמות פיננסיים, אשר בכל אחד ישנו סיכון מימון טרור משמעותי, מעלה את הסיכון לשימוש בשיטת 'חוואלה' באופן זה על ידי ארגוני הטרור.
מטרתו של המסמך היא מתן אפשרות להיכרות מעמיקה עם שיטת 'חוואלה', מאפייניה, הסיבות לשימוש בה, והאופן בו היא ניתנת לניצול לצורך ביצוע פעילות בלתי חוקית, תוך מתן דגש על מימון טרור. בנוסף, מציג המסמך עקרונות לאיתור דפוסי עסקאות המצביעים לעתים קרובות על נותני שירותים של העברת כספים לא חוקיים/בלתי מוסדרים, וכן רשימה של "דגלים אדומים" המצביעים על אפשרות של ניצול לרעה של שיטת 'חוואלה' למטרות מימון טרור.