טיוטת דוח משותף להערות הציבור בהיערכות הממשלה לתום תקופת זיכיון והקצאת הזיכיון העתידי.
ביום 31 במרץ 2030 יסתיים הזיכיון שהוענק בשנת 1961 לחברת מפעלי ים המלח להפקת המחצבים והכימיקלים שבים המלח כמו אשלג, כלור, ברום ומגנזיום.
ים המלח עשיר במינרלים שונים, ובהם אשלג. הזכויות של חברת מפעלי ים המלח בע"מ (להלן – מי"ה) להשתמש במשאבי הטבע המצויים בים המלח מוסדרות בשטר זיכיון, שעוגן בשנת 1961 בחוק זיכיון ים המלח, תשכ"א-1961. הפקת האשלג נעשית מבּרֵכה גדולה המצויה באגן הדרומי המיובש של ים המלח (להלן – בּרֵכה 5 או הבּרֵכה) אשר מקבלת את מימיה מים המלח עצמו, באמצעות תעלת הזנה ותחנת שאיבה גדולה.
הליך הפקת המחצבים מים המלח הוא ייחודי בהשוואה למקומות אחרים בעולם, ומתאפיין ביתרונות תחרותיים משמעותיים, ובכלל זאת קיומן של סינרגטיות תפעולית בהפקת המינרלים השונים; עלויות ייצור נמוכות יחסית; תהליך ייצור מבוסס ואמין והעובדה כי מרבית התשתית הנדרשת להפקה קיימת בשטח; עלויות אחסון מ לאי נמוכות המאפשרות ייצור קבוע )'שטוח'( לאורך השנה; יתרונות בשינוע של אשלג וברום בשל מיקומו הגיאוגרפי של ים המלח; ומלאי עתודות מחצבים גבוה. כל אלה גורמים לכך שעל אף התנודתיות הרבה במחירי המינרלים, הסיכון הפיננסי והתפעולי הטמון בזיכיון נמוך באופן יחסי.
מחצבים אלו מהווים חלק משמעותי מכלכלת מדינת ישראל ומייצוא התעשייה הישראלית. בנוסף, ים המלח הוא הנקודה הגלויה הנמוכה ביותר על פני כדור הארץ המנקזת לתוכה מקורות מים שונים לכדי אגם מים מלוחים, אשר סביבו בית גידול מיוחד לבעלי חיים וצמחיה, ולו חשיבות היסטורית וגיאולוגית. ככזה, ים המלח מהווה מוקד משיכה תיירותי ואתר עשיר בערכי סביבה ומורשת, בעל חשיבות בינלאומית. לאור חשיבות האזור מבחינה כלכלית, תיירותית והיסטורית, הדוח שם דגש רב על יצירת איזון בין המשך הפקת מחצבים חיוניים, המהווים נדבך חשוב בכלכלת ישראל, לבין הצורך בשמירה על הסביבה המיוחדת של ים המלח. המלצות הדוח מכוונות לפתח מודל רגולטורי שישלב בין האינטרסים הכלכליים והסביבתיים, ויבטיח ניצול בר-קיימא של משאבי ים המלח תוך הגנה על האזור למען הדורות הבאים.
לקראת מועד זה, נערכים משרדי הממשלה לגבש המלצות לתשתית רגולטורית עדכנית במישור הכלכלי והסביבתי אשר תייצר תנאים משופרים שיהוו את הבסיס למכרז העתידי להפקת משאבים מים המלח, וזאת בהמשך לדו"ח שפרסם בינואר 2019 הצוות לעניין "פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח" בראשות הכלכלן הראשי במשרד האוצר דאז, יואל נווה. בדוח שפורסם להערות הציבור בספטמבר 2024 מוצגות המלצות הצוותים אשר פעלו בהובלת סגן בכיר לחשב הכללי, מר אורי שאשא. עבודת הצוות הכלכלי נעשתה יחד עם רשות המסים, בהובלת גב' מירי סביון, המשנה למנהל רשות המסים. עבודת הצוות הסביבתי נעשתה יחד עם המשרד להגנת הסביבה, בהובלת ד"ר אוהד קרני, ראש אגף מדיניות ואסטרטגיה במשרד. בעבודת הצוותים השתתפו גם משרד האנרגיה, רשות המים, אגף התקציבים והלשכה המשפטית במשרד האוצר, משרד הכלכלה, רשויות מקומיות ועוד.
הצוות הסביבתי-תכנוני דן בהיבטים סביבתיים וכן בהיבטי המקרקעין של הזיכיון, ולהלן עיקרי ההמלצות הסביבתיות:
1.1 צמצום שטח הזיכיון: מוצעת חלופה לשטח הזיכיון הנדרש לפעילות התפעולית של הזכיין העתידי, אשר בהתאם לה תוקצנה לזכיין העתידי זכויות שונות בשטח הנדרש לצורך ליבת פעילותו התעשייתית והתפעולית כך ששטח הזיכיון העתידי יצומצם בהשוואה לשטח הזיכיון הנוכחי. כך שיכלול רק את האזורים ההכרחיים לפעילות התעשייתית. מטרת ההמלצה היא לשחרר שטחים יקרי ערך מבחינה תיירותית, חקלאית וסביבתית, ולהבטיח שמירה על ערכי הטבע הייחודיים באזור, ביניהם שמורות טבע, אתרים ארכיאולוגיים ושטחים בעלי ערך אקולוגי ונופי.
1.2 מוצע כי האחריות לתשתיות הניקוז תיוותר בידי הזכיין העתידי, ויועבר לידיו המידע הרלוונטי ביחס לסיכונים המצוי בידי הזכיין הנוכחי והמדינה.
1.3 מוצע להקצות לזכיין העתידי זכויות כרייה באזורים ספציפיים כמפורט בגוף המסמך, ובכפוף להוראות פקודת המכרות ולכל דין ותוך תשלום תמלוגים על כריית חומרי החציבה.
1.4 שיקום המפגעים הסביבתיים: נבחנו היבטים של אסדרת תשתיות ומפגעים בשטח הזיכיון הנוכחי ואופן הטיפול הנדרש בהן על ידי ICL בהתאם לעקרון ה"מזהם משלם" עד לתום הזיכיון ולאחר סיום הזיכיון. חויב הזכיין הנוכחי לשקם את המפגעים הסביבתיים שנוצרו במהלך פעילותו. מנגנוני בקרה ופיקוח יופעלו כדי להבטיח כי הזכיין העתידי יישא באחריות מלאה לשמירה על הסביבה, תוך שיקום מתמשך של מפגעים קיימים ומניעת יצירתם בעתיד.
1.5 קביעת היטל על שאיבת מי ים המלח: כיום, השימוש במי ים המלח אינו כרוך בתשלום ישיר. בהמשך להמלצות ועדת נווה מומלץ לקבוע תשלום על שאיבת מי ים המלח, זאת במטרה לבטא את העלויות הסביבתיות הכרוכות בשימוש במים, וכן כדי לתמרץ את הזכיין העתידי להתייעל באופן שבו הוא משתמש במי ים המלח.
1.6 יישום הסכם קציר המלח ושמירה על גובה המפלס באגן הדרומי ותחזוקת תשתיות: הדוח דן בנוסף בסוגיית קציר המלח ובשמירה על גובה מפלס מקסימלי ומינימלי באופן שיישמר סטטוס קוו של פעילות תעשייתית לצד פעילות תיירות באגן הדרומי. בשל הפקת האשלג שוקע מלח בתחתית הבּרֵכה, ועקב כך עולה מפלס המים בה בכ20- ס"מ בשנה, ועולה גם מפלס מי התהום. העלייה במפלס המים בבּרֵכה עלולה לגרום להצפת החוף ובתי המלון המצויים בו ואף לסכן תשתיות לאומיות ואזוריות. עקב עליית מפלס מי הבּרֵכה (להלן – הבעיה) הקימה מי"ה, בשיתוף הממשלה, לאורך הצד המערבי של הבּרֵכה סוללות, ואלה הוגבהו במשך השנים עם עליית המפלס. ואולם מדובר בפתרון זמני, מכיוון שלא ניתן להגביה את הסוללות ללא הגבלה. כמו כן, דחיית פתרון קבע לבעיה גורמת לאי-ודאות בנוגע לעתיד האזור, דבר שבין היתר אינו מאפשר ליישובים ולבתי המלון המצויים בו לתכנן וליישם תכניות ופעילויות ארוכות טווח.דוח ממליץ על המשך תחזוקה של בריכות האידוי המשמשות להפקת המחצבים ויישום של קציר המלח, תוך פינוי המלח הקצור לאגן הצפוני, לטובת שמירה על גובה מפלס מים יציב, על מנת למנוע פגיעה בערכי טבע ובפעילות התיירותית ובבתי המלון הסמוכים לאגן הדרומי.
1.7 החלת דיני סביבה ותכנון על הזכיין העתידי: בחוק הזיכיון אשר נחקק בשנת 1961 נקבעו הסדרים פרטניים שונים אשר לא תמיד תאמו לדינים הכלליים בהיבטי הגנת הסביבה. כתוצאה מכך, לאורך השנים, הייתה אי בהירות בנוגע לרגולציה על פעילות הזיכיון בים המלח, בין השאר בהיבטי סביבה. הצוות ממליץ כי פעילות הפקת המשאבים מים המלח ועיבודם תוסדר ככל פעילות תעשייתית דומה אחרת, ועל זיכיון ההפקה העתידי להבטיח כי תהיה כפופה לכלל הדינים, ובהם דיני התכנון והבנייה ודיני הסביבה.
1.8 שקיפות ובקרה על פעילות הזכיין: הדוח ממליץ להטיל על הזכיין העתידי חובת דיווח תקופתית על פעילויותיו והשפעותיהן הסביבתיות, ובפרט לשימוש במי ים המלח, מצב התשתיות, כריית מחצבים, וטיפול במפגעים סביבתיים. דיווחים אלו יהיו פתוחים לציבור, כחלק ממנגנון פיקוח שיבטיח שקיפות מלאה ויכולת מעקב על הפעילות התעשייתית והשפעותיה הסביבתיות.
המלצות כלכליות מרכזיות:
1. הגדלת חלקה של המדינה ברווחים: הצוות ממליץ בדוח להעלות את חלקה של המדינה מהרווחים התפעוליים של הזכיין מ-33%-35% לאחר הוצאות מימון, כיום, ל-50% בממוצע רב שנתי. הדבר יושג באמצעות העלאת שיעור התמלוגים, עדכון מנגנון היטל רווחי יתר, והחלת מודלים נוספים שיבטיחו שהציבור יפיק את מירב הערך הכלכלי מהפקת המחצבים מים המלח, שהם משאבי טבע לאומיים.
משטר התשלומים החל על הזכיין המפיק מינרלים מים המלח השתנה בעקבות יישום המלצות ועדת ששינסקי 2 והוא כולל כיום שלושה זרמי הכנסה: תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר. ההמלצה היא לשמר את המודל הקיים של שלושה זרמי הכנסה. שלושת זרמי ההכנסה יוגדרו יחד כ"חלק המדינה השנתי " המתקבל בגין הזיכיון; ואילו חלוקת חלק המדינה השנתי ברווח של בעל הזיכיון לפני תשלום מס ותמלוגים תוגדר כ"נתח המדינה השנתי". לצד שלושת זרמי ההכנסה הנכללים ב"חלק המדינה השנתי", הזכיין העתידי יישא בעלויות נוספות ובחובות רגולטוריות, ובכלל זאת חיוב בביצוע וחיוב במלוא העלות הכרוכים בקציר המלח ופינויו; תשלום בגין שאיבת מי ים המלח; תשלום בגין כלל המים השפירים המשמשים לטובת פעילות הזיכיון.
2. הקמת חברה ייעודית חדשה: הצוות ממליץ בדוח להקים חברה ייעודית חדשה (Special Purpuse Company), שתפעל אך ורק בתחום הפקת המשאבים מים המלח מטרתה תהיה להפעיל את הזיכיון גרידא. חברה זו תמוסה בנפרד, באופן שיפשט את הליכי הגבייה ויאפשר למדינה לפקח בצורה טובה יותר על הרווחיות כתוצאה מהפקת המשאבים, להקטין את הסיכון לתכנוני מס, ולהבטיח שמרבית הרווחים יישארו בישראל. החברה החדשה תמוסה
כ"קופסא סגורה", כך שהפסדים של חברות אחרות לא יותרו בקיזוז כנגד רווחיה, והפסדיה לא יותרו בקיזוז כנגד רווחים של חברות אחרות.
3. עדכון משטר התשלומים ומיסוי על הזכיין העתידי: הצוות ממליץ בדוח לשמר את המודל הנוכחי של שלושה זרמי הכנסה למדינה: תמלוגים, מס חברות, והיטל רווחי יתר, שנקבע בעקבות המלצות ועדת ששינסקי 2. עם זאת, מוצעים שיפורים במודל הקיים, בהם מבנה מיסויי דיפרנציאלי של התמלוגים כך שישקף בצורה טובה יותר את היקף הפעילות וההכנסות. כן, מוצע להרחיב את ההגדרה של "משאבי טבע" שעל הפקתם ומכירתם חל חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, כך שתכלול מחצבים נוספים שמופקים מים המלח.
4. בחינת בסיס החבות בהיטל רווחי יתר: כיום החבות נגזרת מהרווח התפעולי המבוסס על כללי החשבונאות. בהקשר זה נבחנות שתי חלופות כמפורט בדו"ח אשר מטרתן להפחית ככל הניתן את האפשרות לתכנוני מס וכן לפשט את חישוב ההיטל.
5. הפחתת התשואה על הנכסים הניתנת במסגרת היטל רווחי יתר: כיום היטל רווחי יתר מוטל על ההפרש שבין הרווח התפעולי המתואם לבין 14% מהיתרה המופחתת של הרכוש הקבוע. בוועדת ששינסק י 2 נבחן לעומק שיעור התשואה הראוי על הנכסים, והוצע להעמידו בטווח שבין 11%–.15% לבסוף, בוועדת ששינסקי, הוחלט לקבוע את התשואה על ,14% בין היתר מאחר שתיקון החקיקה בוצע תוך כדי זיכיון קיים. ביחס לזיכיון העתידי מוצע להפחית את התשואה כך שתעמוד בשיעור התשואה המעודכן בהתחשב בתנאים השונים בזיכיון החדש, וכן תביא בחשבון את שיעור התשואה המשוקללת המקובל בהשקעות מסוג זה.
6. מחירי העברה: הצוות הציע מספר חלופות ועקרונות להתמודדות עם סוגיה זו אשר נדרשת להיות מושתת ככל הניתן על עקרון פשטות הבדיקה ע"י רשויות המדינה וככל הניתן לצמצם את הצורך בתלות בדוחות כספיים של חברות אשר אינן חברת ה -SPC.
7. מוצע להגדיל באופן ניכר את משקל התמלוגים בחלק המדינה השנתי, בדרך של הגדלת שיעור התמלוגים באופן דיפרנציאלי במספר מדרגות שיתבססו על היקף המכירות. הצוות בוחן בהקשר זה שתי חלופות: תמלוג דיפרנציאלי מסך מחזור המכירות הכולל של ה -SPC, או גביית תמלוג באופן דיפרנציאלי ממחזור ההכנסות של כל משאב טבע בנפרד. בנוסף, מוצע לפשט את מנגנון גביית התמלוגים ולהטיל את התמלוג ממחזור המכירות מבלי להתיר ניכויים כלשהם (למעט הוצאות הובלה בינ"ל שתיבחנה).
8. מוצע לשנות את הגדרת "משאב טבע" שבחוק מיסוי משאבי טבע, כך שרשימת המחצבים המפורטים בתוספת הראשונה תורחב ותכלול גם משאבי טבע המופקים כיום על ידי ICL ואינם מופיעים בתוספת; כמו כן מוצע להוסיף להגדרת "משאב טבע" קריטריונים כלליים שישמשו לצורך הבחנה בין מוצרי יסוד למוצרי המשך. עוד מוצע כי תיקבע חזקה לפיה כלל הפעילות בשטח הזיכיון הינה הפקת מוצר יסוד, אלא אם הוכח אחרת, כשנטל הראיה מוטל על בעל הזיכיון.
9. מוצע לקבוע כי נכסי הזיכיון שיירכשו על ידי המדינה מ-ICL יימכרו לזכיין החדש יחד עם הזיכיון עצמו (הזכות להפקת המינרלים) כמקשה אחת, וכן כי בגין שני רכיבים אלה ייקבע בחוק ניכוי מיוחד חלף פחת בשיעור ניכוי ליניארי על פני תקופת הזיכיון. כן ייקבע כי הזיכיון ונכסי הזיכיון לא יבואו בחשבון לעניין חישוב החבות בהיטל רווחי יתר ולעניין ההגנה הניתנת במסגרת חוק זה על העלות המופחתת של הרכוש הקבוע.
.10. אי הכרה בהיטל כהוצאה לצורך מס חברות: מוצע כי תבוטל ההסדרה הנוכחית שלפיה היטל רווחי היתר משמש כמגן מס למס חברות, כך שבזיכיון הבא היטל רווחי יתר לא יוכר כהוצאה בחישוב מס החברות של ה-SPC.
11. פחת: מוצע כי בגין השקעות חדשות שיבצע, ה-SPC תוכל לתבוע פחת אך ורק בהתאם לתקנות הפחת ולא תהיה זכאית לתבוע פחת מואץ מכל סוג שהוא, לרבות פחת משמרות.
שר האוצר, בצלאל סמוטריץ': "לפעילות הפקת המינרלים והמחצבים בים המלח תועלות משקיות ישירות ועקיפות משמעותיות מאוד. הדוח שפורסם היום מעצב מחדש את כללי הרגולציה הכלכלית והסביבתית במטרה להגדיל את נתח הציבור בפעילות הפקת משאבי הטבע, לצד שמירה על ים המלח כאתר ייחודי בעל חשיבות תיירותית וסביבתית בינלאומית. אני מודה לחשב הכללי ולכל השותפים על העבודה המקצועית בגיבוש הדוח, תוך שמירה על האינטרסים של הציבור והגנת הסביבה הייחודית של אזור זה למען הדורות הבאים".
השרה להגנת הסביבה, עידית סילמן: "ים המלח הוא נכס טבע ומורשת שחובה להגן עליו ולהנגישו לציבור הרחב. עלינו להבטיח כי כלל המפגעים הסביבתיים שנוצרו בתקופת הזיכיון הנוכחי ישוקמו ויטופלו כנדרש. במבט צופה עתיד – על הזיכיון הבא לספק הגנה מקיפה לערכי הטבע שבאזור תוך ביטול כל ההחרגות מדיני הסביבה והתכנון שנקבעו בזיכיון הקודם, תוך קביעת מנגנונים להבטחת שיקום מפגעים והגברת השקיפות לציבור. בנוסף יש לצמצם את שטח הזיכיון על מנת לאפשר נגישות לציבור לערכי הטבע הייחודיים במרחב כגון הר סדום, מלחת סדום, מפרץ צאלים ומיצרי לינץ. אני מודה לחשב הכללי על העבודה המשותפת בנושא".
החשב הכללי, יהלי רוטנברג: "תום תקופת הזיכיון הנוכחי מהווה הזדמנות היסטורית לעיצוב מחדש של הרגולציה הממשלתית על פעילות הפקת המינרלים באזור, תוך שמירה על הערך הכלכלי למדינה והתמודדות מיטבית עם האתגרים הסביבתיים שהפעילות מייצרת. ההמלצות המפורטות בדוח מבקשות לשמר את ים המלח כמשאב טבע ייחודי בעל ערך סביבתי רב, תוך הבטחת המשך פעילות תעשייתית ברת קיימא, הגדלת הערך הכלכלית שמופק ממשאבי הטבע מים המלח והתמודדות מיטבית עם ההשלכות הסביבתיות של פעילות הפקת המשאבים בים המלח. אני מבקש להודות לצוות הבין משרדי בהובלת סגן בכיר לחשב הכללי, אורי שאשא ולשותפינו הרבים על עבודה מקצועית חשובה שתתרום באופן משמעותי לחיזוק האינטרס הציבורי".
מנהל רשות המסים, שי אהרונוביץ: "המלצות דו"ח הביניים הן צעד חשוב לקידום חוק זיכיון ים המלח החדש, בד בבד עם שמירה על חלקה הראוי של המדינה ברווחים ממשאבי ים המלח, כפי שהיתוותה וועדת ששינסקי השניה. כחלק מחוק זיכיון ים המלח החדש ישופר משטר המס אשר כולל את מס החברות והיטל רווחי יתר שניגבים ע"י רשות המסים והתמלוגים שניגבים ע"י החשכ"ל. אני רוצה להביע את הערכתי הרבה לכלל חברי הצוות ובפרט לחברי הצוות המקצועי מרשות המסים, אשר בנוסף לעבודתם השוטפת במטה הרשות ובמשרדי השומה, תרמו מהידע והניסיון המקצועי שלהם לגיבוש ההמלצות".
ד"ר אוהד קרני, מנהל אגף מדיניות ואסטרטגיה במשרד להגנת הסביבה: "זיכיון ים המלח מטבעו הוא בעל השפעה סביבתית עצומה. פרסום המידע בדוח נועד לאפשר לציבור להתייחס מבעוד מועד להיבטים השונים הנוגעים לסיום זיכיון ים המלח ולתקופת הזיכיון הבאה. אני מעודד את הציבור להגיש התייחסותו לדוח, שכן עבודה זו תהווה בסיס לתיקון מקצה לקצה של חוק הזיכיון המיושן ולהכנת שטר הזיכיון העתידי, ויש חשיבות גדולה בהכללת הנושאים הסביבתיים כנושאים משמעותיים